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Avenants au Contrat de ville Protocole d’engagements renforcés et réciproques

Le texte présenté ci-après est issu d'un travail réalisé par Cité Ressources (Centre de ressources Politique de la ville PACA) en lien avec la Préfecture de Région PACA, accompagné dans sa rédaction par Pascale Marguerettaz (AZ conseils), retravaillé par l'IREV en fonction des problématiques rencontrées en Hauts-de-France puis lors d'un workshop avec les chefs de projets Politique de la ville des agglomérations.

Le Protocole d’engagements renforcés et réciproques a pour ambition de décliner, à l’échelle locale, les différentes mesures prises par l’État dans le cadre du plan de mobilisation nationale en faveur des habitants des quartiers et de traduire les engagements du mouvement intercommunal dans le cadre du Pacte de Dijon. Il n’en demeure pas moins un attendu de cohérence avec le contexte spécifique à chaque Contrat de ville.

De manière à s’inscrire dans cette double ambition et dans la perspective d’apporter une véritable plus-value à ce document contractuel, il semble que le protocole pourrait être structuré (dans sa forme comme dans son contenu) de façon différenciée :

  • Pour les territoires en évolution conséquente dans le sens par exemple de fusion de Contrat de ville, le protocole pourrait servir à la formalisation d’une stratégie commune entre les différents partenaires.
  • Dans les territoires où la mise en œuvre du Contrat de ville est « stable » (pas d’évolution notoire en termes de gouvernance), le protocole permettrait essentiellement de clarifier, de prioriser, de réorienter le Contrat sur la base des divers documents de référence pour la rédaction du protocole (Cf. ci-dessous), au cœur desquels, les évaluations à mi-parcours.

En accord avec les différentes parties prenantes, il appartiendrait donc à chaque pilote de choisir l’alternative qui correspond le mieux la configuration de son Contrat de ville.

La rénovation du Contrat de ville est également une opportunité de remobilisation des partenaires.

Plan :

  • Introduction Préambule
  • Article 1 : Identification du contrat initial
  • Article 2 : Objet de l'avenant
  • Article 3 : Modalités de gouvernance
  • Article 4 : Priorités et enjeux
  • Conclusion

Introduction / Préambule

Courte introduction sur la Politique de la ville comme politique dérogatoire de rééquilibrage des inégalités sociales dans une approche territorialisée (la géographie prioritaire) tentant de limiter « l’effet quartier » et qui s'appuie sur un projet de territoire. Rappel sur l’ancienneté en Politique de la ville du territoire, sur la formalisation d'un projet de territoire et sur le Contrat de ville (les signataires et date de signature).

Préciser la période de validité du protocole qui court jusqu’en 2022 (prorogation des Contrats de ville dans le projet de loi de finances pour 2019 adopté en décembre 2018).

Article 1 : identification du contrat initial (Périmètre du contrat initial et modifications éventuelles)

Contrat de ville – nom de l’EPCI - signé le jj-mm-aaaa

Préciser ici les modifications éventuelles intervenues entre-temps : par exemple une fusion d'agglomérations.

Article 2 : objet de l’avenant (le bien-fondé, les objectifs du protocole)

Cet article vise à expliciter pourquoi le Contrat de ville doit être révisé en fonction de son évolution depuis sa signature.

Il ne s’agit pas de produire un document de plus, mais d’apporter une lisibilité aux intentions contenues au Contrat de ville et de réviser ces intentions au regard des évolutions constatées, des résultats obtenus à mi-parcours du Contrat, des nouveaux textes et mesures adoptés. Ce Protocole d’engagements renforcés et réciproques entend ainsi :

  • Rappeler brièvement les enjeux et le cap que se fixe le territoire via son projet de territoire et intégrer les éléments contractuels mis à jour depuis 2015,
  • Recentrer l’intervention sur les enjeux majeurs du Contrat de ville (besoins non couverts des habitants des quartiers prioritaires), notamment au regard des résultats des évaluations conduites à mi-parcours et de l'évolution du Contrat de ville depuis sa signature (plans territoriaux, notes de cadrage thématiques...),
  • Réaffirmer le principe d’une gouvernance partagée associant les conseils citoyens,
  • Décrire les améliorations visées dans les processus d’organisation des différentes échelles territoriales concernées (métropolitaine, intercommunales, communales…) et l’évolution des modalités de mise en œuvre du Contrat (animation, ingénierie, méthodes et outils),
  • Mettre en perspective la stratégie territoriale de développement sur le long terme.

Il conviendrait qu’il soit synthétique, clair, facile à lire et compréhensible par tous (il ne s’agit surtout pas de réécrire le Contrat de ville). Cet article synthétique sera complété par l'article 4 plus détaillé qui permettra de reprendre les enjeux et objectifs opérationnels rénovés.

Article 3 : Modalités de gouvernance (Instance de pilotage, composition, ingénierie…)
« Rien ne se fera sans un engagement collectif, réciproque et coordonné » (Pacte de Dijon, avril 2018).

Le système de gouvernance fixé pour les Contrats de ville est très innovant dans le sens où il en appelle à une évolution du principe des « financeurs décideurs » vers celui des « signataires décideurs ». Or, les évaluations à mi-parcours ont montré que cette évolution n’était guère intégrée et que les décisions appartenaient, dans la plupart des cas, aux seuls représentants institutionnels qui disposaient des financements spécifiquement dédiés au dispositif.

Plusieurs pistes et orientations peuvent être proposées dans le cadre de l’avenant :

  • Réaffirmer la position de « tête de file » des EPCI en charge du pilotage et de la bonne réalisation des Contrats de ville (Cf. le Pacte de Dijon « Cohésion urbaine et sociale : nous nous engageons », avril 2018, pages 1 et 4)
  • Redéfinir clairement la composition et les prérogatives des instances dédiées au contrat, notamment le comité de pilotage et le comité technique
  • Dans ces instances, définir les méthodes pour une prise de décision collective
  • En comité de pilotage, décentraliser la question financière (programmes annuels d’actions) pour débattre sur la nature des interventions qu’il conviendrait de conduire au regard des enjeux observés et des objectifs fixés.
Une ingénierie au service de l’animation du Contrat de Ville
  • Clarifier les collaborations et responsabilités entre EPCI / Communes, État et autres partenaires,
  • Décrire les modalités de pilotage technique (une équipe chargée du pilotage technique interne à l'EPCI, une équipe projet interinstitutionnelle...),
  • Faire apparaitre la structuration et l'articulation avec les autres dispositifs de la Politique de la ville, notamment, le cas échéant, les PRU (rappel du principe de dispositifs au service de la cohésion sociale, de la réduction des inégalités).
  • Préciser la nécessité de renforcer la légitimité des équipes auprès des services de droit commun des organisations signataires du Contrat de ville : exemples de modalités d’implication réelle dans la mise en œuvre des politiques publiques.
Article 4 : Priorités et enjeux

A partir des constats partagés et synthétiques dégagés dans l'article 2, développer les priorités et enejux dans cet article avec la possibilité d'y annexer un arbre à projet ou tableau synthétique des enjeux / objectifs opérationnels avec le pilote, l'engagement des partenaires et le calendrier.

Évaluation du Contrat de ville et approche globale de l’action publique

Résultat de l’évaluation à mi-parcours : Les priorités et enjeux sont-ils infléchis ou garde-t-on les mêmes ?

La mobilisation des politiques publiques de droit commun élevé en principe dans le cadre de la mise en œuvre des Contrats de ville. Pour rappel :

« Elle (la Politique de la Ville) mobilise et adapte, en premier lieu, les actions relevant des politiques publiques de droit commun et, lorsque la nature des difficultés le nécessite, met en œuvre les instruments qui lui sont propres ». (Loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, TITRE I – Art.1).

Les évaluations à mi-parcours révèlent que ce principe doit impérativement être réaffirmé tant le Contrat n’a pas atteint cet objectif d’une attention forte en direction des habitants des QPV de la part des institutions et organisations responsables d’un déploiement juste et équitable de l’action publique.

Les écarts de conditions de vie entre les habitants des QPV et ceux des autres quartiers des territoires éligibles sont toujours observés, voire se sont accentués entre 2015 et 2018.

L’impératif de mobilisation de l’ensemble des acteurs publics signataires des Contrats de ville doit ici être réaffirmé et le Contrat de ville doit trouver les moyens de concrétiser cette mobilisation (définition de la notion de droit commun, transparence et partage des données, identification et mesure du déploiement réel des politiques publiques de droit commun).

Des objectifs à affiner pour une feuille de route claire et partagée

  • Clarifier (et souvent simplifier) les objectifs communs à l’ensemble des signataires du Contrat de ville (dans leur ambition et leur formulation) vs la juxtaposition des objectifs de chacun ; préciser le degré d’opérationnalité de ces objectifs,
  • Réaffirmer et s’entendre collectivement sur les échelles d’intervention : Préciser les quartiers où l’action sera privilégiée. En d’autres termes, « ce qui sera fait, où ? »
  • En fonction de la « taille » du contrat de ville, pour chaque quartier, définir des objectifs précis et les catégories de population qui seront ciblées (la jeunesse –adolescents, jeunes adultes-, les femmes, les personnes isolées, les foyers monoparentaux…), ou peut-être en annexe pour les plus grands territoires.

Ici, pourraient être énoncés, soit :

  • Des orientations dont on renverrait, si besoin et en annexe, l’énumération des modalités de mise en œuvre par les signataires du Contrat au premier rang desquels la collectivité pilote et l’État,
  • Les axes d’intervention suivant le modèle du Pacte de Dijon et des mesures du plan de mobilisation nationale pour les habitants des quartiers (annexe 3 de la Circulaire du Premier Ministre du 22 janvier 2019).
Une participation via les Conseils Citoyens
« Si les conseils citoyens ne s’occupent pas des questions qui leur tiennent à cœur, s’ils ne sont pas intégrés aux enjeux de la rénovation et du contrat de ville, s’ils n’ont pas les moyens de leurs ambitions, ils risquent de devenir des contenants dépouillés de valeur ajoutée »

Extrait du rapport « Démocratie participative et quartiers prioritaires : réinvestir l’ambition politique des conseils citoyens » de la Commission nationale du débat public

Il conviendrait de décrire ici les suites à donner sur la question de la démocratie participative via les Conseils Citoyens. En ce sens, les 2 attendus, à savoir le fonctionnement autonome des Conseils et leur implication dans la mise en œuvre du Contrat, pourront être abordés :

  • En tant que « porte-voix » du quartier (mise en débat des questions liées à la vie dans le quartier, repérage des dysfonctionnements, formulation de propositions d’actions à mettre en œuvre…), les Conseils Citoyens pourraient être davantage légitimés et reconnus
  • Dans leur implication effective en tant qu’acteur à part entière du Contrat de Ville (participation de représentants des Conseils citoyens aux instances du Contrat, a minima en Comité de Pilotage et Comité Technique.
« Des représentants du conseil citoyen participent à toutes les instances de pilotage du contrat de ville, y compris celles relatives aux projets de renouvellement urbain ». (Loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, TITRE III,- Chapitre II, Art.7, I)

Plusieurs engagements pourraient donc être exposés pour améliorer encore le fonctionnement des Conseils (statut, financement, animation, reconnaissance…) ; comme pour asseoir les bonnes conditions d’exercice de la fonction de conseiller citoyen : « Créer de nouveaux droits relevant de l’exercice de la citoyenneté, notamment un droit d’indemnisation, et en informer largement les conseillers citoyens » (2ème préconisation du rapport « Démocratie participative et quartiers prioritaires : réinvestir l’ambition politique des conseils citoyens » de la Commission nationale du débat public, page 87).

La responsabilisation collective et l’évaluation du Contrat de Ville

Des questions évaluatives pourraient permettre de répondre aux attendus quant à l'efficacité du contrat de ville à son échéance en 2022. En complément d’une mesure classique de la réalisation, des résultats et des effets du dispositif sur l’ensemble de la période, l’évaluation finale du Contrat de Ville pourrait tenter de répondre à ces questions évaluatives posées préalablement.

Une conclusion générale synthétique

La conclusion pourrait poser les premiers jalons de l'après 2022, en mettant en place des projections possibles notamment sur les évolutions des publics suivis sur quelques indicateurs.

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