六都大選民間版住宅政策白皮書 （2019-2022）
社會住宅推動聯盟、房市改革行動聯盟、OURs都市改革組織、崔媽媽基金會
前言
針對臺灣的高房價與弱勢居住問題，於2010年起，多個民間團體組成「社會住宅推動聯盟」，積極倡議政府興辦社會住宅。其後，並聯合更多NGO伙伴，於2014年發起「巢運」夜宿仁愛路行動，抗議政府在住宅政策的推諉怠惰。
這些民間的自發行動，要對抗的是政府長久以來房地產導向的住宅政策，一味將解方推給市場景氣、將責任歸咎個人；我們認為：居住乃國民基本權利，國家對此責無旁貸。
過去幾年，在民間團體與各界的努力下，促成了住宅政策若干改進，諸如：
- 「社會住宅」開始興辦，已落實成為中央、地方政府施政重點之一。（2010-迄今）
- 《住宅法》立法（2011）及修法（2016），賦予住宅政策對應法令機制。
- 「不動產實價登錄」制度入法（2011），健全房屋市場資訊。
- 「房地合一實價課稅」修法（2015），抑制房產短期投機。
- 《租賃住宅市場發展及管理條例》 立法（2017），將租屋納入規範。
惟不諱言，相較於積累多年的弊端，住宅政策改革未竟之路仍多。適逢地方大選，特以六都（直轄市）為訴求，提擬「民間版住宅政策白皮書」，將據此做為基本原則方向，開展下一個四年的我們的訴求與行動。
壹、對於住宅政策基本觀點
1.1 問題核心：扭曲的居住結構
臺灣住宅問題的核心是，扭曲的居住結構。
我們有全球名列前茅的購屋市場（自有率），但卻淪為炒作商品，造成一般家戶購屋負擔過於沈重。我們明明有大量住宅空置，但租屋市場規模過小且形同黑市，致使租屋卻無法成為合理、有保障的居住選擇之一。最後，則是國家長期在住宅補貼投入不足，面對購屋、租屋市場弊端，社經弱勢的基本居住權缺乏保障。
造就此一扭曲居住結構，錯誤的住宅政策（2010年前）當是主因。長久以來，我國住宅政策崇尚的是：住宅為商品、市場萬能論，政府要做的就是「做多」不動產市場，「鼓勵」人民於買屋即可；相對地，對租屋、住宅補貼課題則是長期漠視、缺乏作為。
一言以蔽之，台灣的住宅政策幾乎與「房地產政策」劃上等號。
弔詭的是，此一錯誤的住宅政策，卻又反過頭來更加鞏固既有扭曲的住宅結構。一方面，居住需求解決被窄化成只有購屋別無他法，居住權等同於所有權；再則，住宅問題去公共化，變成關乎個人努力工作、認真儲蓄、置產投資與否，與國家無涉。
1.2 對症下藥：住宅政策要三管齊下
自2010年起，因應高房價民怨，的確看到政府的住宅政策開始有了調整。至蔡總統就任後，亦積極推動「8年20萬戶社會住宅」、「住宅法修法」等工作，這部分的努力我們必須予以肯定。
然而，正因問題的核心是扭曲的居住結構，有效的因應之道是要對症下藥，即政府應全盤性檢視調整住宅政策，分別針對「購屋市場」、「租屋市場」、「住宅補貼」三管齊下進行改革。但我們看到的是，只有「住宅補貼」(特別是興辦社會住宅)的一枝獨秀，乃至將社會住宅擴張詮釋為解決住宅問題的萬靈丹，從而迴避了就購屋、租屋市場的嚴肅改革議程！
1. 購屋市場改革
面對高房價、高空屋率的扭曲結構，關鍵是導正市場機制。核心要務有三：住宅資訊透明(實價登錄進階)、合理調整稅制(多屋之持有稅)、以及必要金融調控(降低第三房以上貸款成數)。
2. 租屋市場改革
面對規模過小且不健全的租屋市場，關鍵是不能只有蘿蔔還要有棒子。當務之急是在《住宅法》、《租賃住宅市場發展及管理條例》對房東及租賃產業的鼓勵優惠外，配套提高（都會區）閒置空屋持有成本，以積極引導其出租使用。
貳、住宅政策六都市長應該做什麼？
2.1 倡議中央制度改革：住宅資訊、空屋釋出與危險租屋
六都做為地方政府表率，且住宅（高房價）問題相對嚴峻都會區皆位其轄內，有作為之首長，除積極興辦社會住宅外，更應審時度勢、動見觀瞻，帶頭以行動向中央提出購屋、租屋市場的改革訴求。就此，我們要求六都各黨候選人，須對以下三項議題表達明確立場與態度：
2.2 重整住宅補貼政策：以「可負擔住宅」為核心價值
相對於購屋、租屋政策以中央為主，住宅補貼政策則是由地方政府扮演主要推動執行者。又近年來中央與地方最積極著力的住宅補貼政策，莫過於興辦社會住宅，其規劃上分別為12萬戶興建（各都首長分別有目標設定）、8萬戶包租代管，其績效雖有目共睹，但我們必須指陳其有若干盲點。
2.2.1 觀念釐清：可負擔住宅與住宅補貼政策
首先，我們要釐清住宅補貼政策的目標為何？
就國際普遍認可之共識，即提供適量的可負擔住宅（affordable housing）─由國家透過直接供給（以興辦社會住宅為代表）或間接供給（以租金補貼為代表）方式，提供給國民符合基本居住品質且經濟可負擔之居所。
另就各國實踐經驗言之，直接與間接供給此兩種模式各有其優、劣點，施行上亦採相互搭配。所不同者，在於主、從為何，而這又與該國的社經脈絡與政策選擇相關連，例如，歐陸各國多以興辦社宅為優先，而美國則是以租金補貼為主。簡言之，住宅補貼政策意在提供可負擔住宅，手段包括興辦社會住宅、租金補貼、乃至包租代管等，且應相輔相成。
2.2.2 現行住宅補貼政策之課題
回到當前住宅補貼政策來看，我們提供可負擔住宅手段包括：興辦社會住宅、租金補貼、包租代管。那麼，問題盲點何在呢？
A. 不同住宅補貼模式定位待釐清
首先，當前我們面對的情境是，社會住宅存量嚴重偏低，再加上租屋市場的極端不健全，於此，欲供給可負擔住宅，是以興辦社會住宅為優先呢？亦或是採租金補貼為主軸？此一問題始終沒有在政策面被好好說清楚。
如分別由「補貼福利」、「財政負擔」、「行政成本」、「外部效益」等四面向，就現行興辦社宅、包租代管、租金補貼三種機制做比較，可得出以下結論（參見下表）：就補貼福祉與外部效益是社會住宅最佳，財政負擔為包租代管最重、社宅與租補或「因地而異」（視地區平均房價/租金水準），行政成本則是租金補貼最為簡便。
B. 現行租金補貼問題未被正視
再者，現行每年約6萬戶的租金補貼，並未能有效扮演供給可負擔住宅的角色。誠然，我國現行「租金補貼」制度過於疏陋，既未依據負擔能力，更欠缺必要配套措施，如對比國外租金補貼強調「可負擔租金」與「居住品質確保」，它的確不夠格。
然鑑於社會住宅存量仍不足，就政策而論，租金補貼絕對有其必要，故當務之急是就現行機制不足處做改善，提升其堪為可負擔住宅之一環。惟令人費解的是，目前政策卻不循此徑，最顯明不過的事證，便是對於落實《住宅法》「可負擔」租金補貼未認真對待，亦無意強化必要之配套措施，寧可將預算與行政能量投入包租代管。
C. 包租代管8萬戶不盡合理
包租代管機制出檯，原意是補租金補貼之不足，即租屋歧視問題。例如，獨老、身障、單親等弱勢家戶，縱使具領取租金補貼資格，常因在租屋市場難覓得租所，導致該補貼形同「看得到、領不到」。因此，擬藉由包租代管民間租屋後，出租予易受租屋歧視弱勢者。
問題是，就需租屋協助民眾言，屬經濟負擔能力不足為大宗。有效率的解決方式，當是落實「可負擔」租金補貼（補得夠）讓受補助者得以在市場覓得合適租屋，而非以高昂成本（比興建社宅還貴、超過租金補貼2倍）包租代管8萬戶來扮演供給者。當然，包租代管絕對有其必要，惟以此方式取得之租屋，應回歸以易遭租屋歧視弱勢者為對象。
2.2.3 我們對住宅補貼政策的主張
基於前述，我們認為應調整現行住宅補貼政策；而六都做為最主要、也是第一線的推動執行者，當在引領實踐此一改變的關鍵。就此，要求六都各黨候選人，對以下我們提出的主張表達明確立場與態度：
應重行確認政策目標：以可負擔住宅角度界定社會補貼政策，可負擔住宅＝興建社宅（積極興辦）＋租金補貼（升級版）＋包租代管（弱勢優先）
應區分不同補貼模式之定位：社會住宅為主，租金補貼為輔，包租代管為補充方案。
- 社會住宅：做為主要方案持續推動（特別是雙北及六都部分高房價都會區），並搭配推行多元興辦模式與創新性方案。
- 租金補貼：積極投入預算資源，落實「可負擔」租金並強化相關配套機制，使租金補貼做為可負擔住宅供給之一環，並視為次要方案。
- 包租代管：以易遭租屋歧視者為主要協助對象，故數量應合理下修，視其為前述兩者之補充方案。
配合前述調配，要求中央將部分包租代管資源轉投入在提升租金補貼與補助租賃服務產業上。
應釐清不同補貼模式之優先照顧對象：社會弱勢社宅、包租代管優先。
- 社會住宅：弱勢保障比例部分，建議以對福利輸送、無障礙需求高者，如下肢障礙、獨居長者。
- 包租代管：經濟負擔能力不足，且易遭租屋歧視者，如單親、低收入、身心障礙。
- 租金補貼：經濟負擔能力不足者，如青年族群、一般家戶。
參、社會住宅六都市長怎樣會做得更好？
3.2 社會住宅的新議程
就「如何做」而論，過去幾年在中央與地方的努力下，已建構出基本的興建模式機制，諸如土地取得、財務融資、規劃設計、工程營造、物業管理等等，也據此正積極興建推動中。然而，在數量持續增加的過程中，我們也看到浮現出必須回應的新議程。
3.2.1 現行社會住宅亟待因應的課題
A. 資源分配面
住宅法在2016年修法後，雖說已將法定弱勢（特殊情形或身份者）保障比例提高至30%，但增多粥少仍是事實。且未落實國外通行的差額租金（可負擔）設算作法，這對經濟較弱勢者仍是過重。
以及，就弱勢民眾入住社宅後，衍生出福利服務、其它支持系統、乃至管理之需求（成本），囿於政府住宅與社福部門之權責分工，以及相關福利資源與量能，仍未盡人易。
B. 居住文化面
就我國條件言，興建之社會住宅多屬中、高密度集合住宅居住型態，再加上國人「擁屋為尚」與6年租期之設定，先天上就造就居住者「過渡」心態，難以有歸屬認同之感。
再加上，社宅房東為政府且租金相對低廉，入住者非但不易有「使用者付費」的認知，反而更助長只有權利而無義務之態度，勢必為後續營運管理帶來遠較民間物業更多的問題與成本。
C. 社會溝通面
不諱言，現階段社會住宅興辦須回應周遭社區疑慮與偏見，特別是台北市。此類反對的成因，歸根究底就是房價迷思，因而縱使開再多說明會，反對者依舊認為「社會住宅裡都是亂七八糟的人」。
再者，雖說多數民眾、特別是青年族群多支持社會住宅，然現行的溝通機制，卻並未將這些潛在支持群眾視為對話主體，進而轉化為正面的支持力量。
3.2 我們對社會住宅的主張：臺灣居住價值與文化的創生平台
基於前述，我們認為社會住宅除實現量的達成，更應視其為台灣居住價值與文化的創生平台。就此，我們要求六都各黨候選人，須對以下我們提出的主張與建議表達明確立場與態度：
1. 提升弱勢照顧服務：重新盤整弱勢需求與資源分派，並積極引入民間協助力量。
- 逐步提高弱勢30%（此僅為最低標準）之比重，並以福利輸送、無障礙需求高，或最易遭受租屋歧視者為優先照顧對象。
- 大幅增加無障礙房型之配比數量，滿足身障者需求並因應高齡化社會來臨。
- 積極推展法人承租機制（住宅法35條），藉重其專業與熱誠，充實社宅的居住照顧與服務量能。
2. 推展社區自我賦權：藉由培力過程搭配必要之制度設計，循序漸進的讓社宅成為社區營造的新典範。
- 推動一定比例青年家戶「提案徵選、社區回饋」的機制（可參考臺北市經驗），配合軟體資源支持，為社宅入住初期階段營造社區互動與凝聚感。
- 經由「提案徵選、社區回饋」計畫的奠基，於入住一年後逐步培力住戶組成租戶委員會，賦予其扮演住戶意見蒐集、公共參與及事務自治的平台。（例如：居住公約調整、物管公司服務評鑑、社區基金運用等）
- 應施行租金與管理費分離計價作法，就管理費部分公開透明以落實使用者付費精神，並提撥一定比例做為社區基金。
- 善用社會住宅1%公共藝術經費，應採「投身社會」取向的定位，並確保一定比例結合社宅之社區培力。
3. 帶動居住文化變革：積極強化社會住宅之社會創新正面意涵，做為臺灣居住文化變革的實驗平台。
- 推展居住者導向的住宅生產模式，將居住需求調查併入包括社宅、租金補貼申請的必備表單，可有效累積成可供分析、決策的大數據，做為後續社會住宅規劃設計及營運機制的重要依據。
- 在小規模基地或社會住宅部分樓層，結合前述徵選入住機制，推展新型態共享空間（如共同廚房、客廳、洗衣間）與共同居住（非家庭型態、跨世代共居）的居住實驗。
- 在前述基礎上，可進一步與共同居住取向團體合作，委由其招募符合入住資格且認同該理念的家戶，並負責相關營運管理。
4. 連結大學學生宿舍：正面回應都會區大學生租住危險租屋的長久弊病，將學生宿舍納入社會住宅並轉化為積極的支持力量。
- 可透過「市府興建、大學包租」或「大學出地、市府分屋」兩種模式，達成市府、大學雙贏效果。
- 大學必須承諾辦理社會回饋方案（大學社會責任實踐計畫USR），並以有助社會住宅運營項目（如健康、福利、社造、青創…）為優先。
- 結合於社宅的學生宿舍，房型空間以學生需求為依歸，並強調共同空間（公用廚房、公用洗衣、交誼空間等）使用，亦兼具未來轉型為青年共住社會住宅之彈性。
5. 引領循環經濟推動：善用社宅存量加速累積之規模潛能，開創引領出新類型之居住資源再生的經濟和產業系統。
- 媒合相關業者投入，建構社宅居住之家電、傢俱、交通工具等出租及共享服務體系。
- 藉由共同購買機制，提供住戶性價兼具的消費（如網路、第四台、搬家），並支持友善綠色產業（如有機農作、公平貿易產品）
- 營造集體之社會連帶，為社宅住戶創造內部創業與就業，如大樓清理、家事服務、居家照顧、二手交易等等。
- 社會住宅低樓層空間，除做為公共設施與福繼機構外，應優先以提案徵選模式，出租予具循環經濟取向之社會企業與合作經濟團體。
