Guilherme Oliveira, da Agência Senado
Publicado em 17/8/2018
Uma das nações mais privilegiadas do planeta em recursos naturais, o Brasil detém igualmente oportunidades e responsabilidades no que se refere à sua relação com o meio ambiente.
Essa relação demorou anos para ser idealizada. Embora já na primeira metade do século 19 o naturalista, ministro e deputado José Bonifácio de Andrada e Silva pregasse em favor da adoção de políticas ambientais, por muito tempo o país entendeu que era necessário deixar de lado qualquer esforço mais aprofundado de conservação em nome do crescimento econômico.
Mas a Constituição de 1988 trouxe uma nova perspectiva. Nela, a preservação e o tratamento consciente dos recursos naturais são colocados, não como um entrave ao desenvolvimento do país, mas como um de seus braços. O arcabouço montado pela Assembleia Constituinte deu sustentação à ideia de que um Brasil rico é um Brasil que se preocupa com todas as suas riquezas.
Art. 225. "Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações."
Estocolmo, o marco zero
Antes da Carta, a posição preponderante no Brasil sobre a relação entre sociedade e meio ambiente pode ser ilustrada pelo conteúdo da participação do país na Conferência de Estocolmo, em 1972, um evento da Organização das Nações Unidas destinado a discutir alternativas para combater a degradação ambiental e impulsionar o desenvolvimento sustentável — ideia que ganhava tração na segunda metade do século XX.
A comitiva brasileira foi liderada por José Costa Cavalcanti, tenente-coronel do Exército e ministro do Interior. Sob Cavalcanti, o Brasil aderiu a um movimento de delegados de países emergentes que manifestaram preocupação com o fortalecimento da agenda ambiental durante o evento. Viam-na como uma guinada que poderia resultar em restrições impostas ao crescimento econômico das nações menos desenvolvidas pelo chamado “Primeiro Mundo”.
O ministro brasileiro afirmou não enxergar um “relacionamento linear rígido e inverso” entre desenvolvimento e preservação ambiental, mas destacou que considerava “fadados ao insucesso” quaisquer esforços de investimento que não dessem espaço, primeiro, à acumulação de riqueza.
“Foi precisamente o crescimento econômico que permitiu aos países desenvolvidos apresentar grande progresso na eliminação da pobreza em massa, da ignorância e da doença, dando assim alta prioridade às considerações do meio-ambiente. [...] Um país que não alcançou o nível satisfatório mínimo no prover o essencial não está em condições de desviar recursos consideráveis para a proteção do meio-ambiente”, afirmou ele no discurso que proferiu no evento.
Cavalcanti disse também que as principais responsabilidades globais pelas “medidas corretivas necessárias” à redução da poluição e à conservação da natureza deveriam ser assumidas pelos países desenvolvidos, enquanto que outras nações, como o Brasil, deveriam ter mais autonomia para intensificarem o seu crescimento econômico. O ministro observou que o país não aceitaria “cercear a sua soberania” sobre o usufruto das riquezas naturais presentes em seu território. Para ele, o mundo não estava, naquele momento, ameaçado por escassez de recursos.
José Costa Cavalcanti atuou ainda por vários anos em contato direto com temas ligados à exploração do meio ambiente e em posições de comando. Além de ministro do Interior (1969-1974), foi também ministro de Minas e Energia (1967-1969) e presidente da Eletrobras (1980-1985). Foi o primeiro diretor-geral brasileiro da Usina Hidrelétrica de Itaipu (1974-1985), tendo supervisionado o período de construção do empreendimento e seus primeiros anos de operação.
Art 225, § 1º. "(...) incumbe ao Poder Público:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético"
Necessidade de preservação
Até a Assembleia Nacional Constituinte de 1988, a política do país consistia, portanto, em subordinar a questão ambiental à atividade produtiva. Até havia iniciativas voltadas à preservação, mas não eram orientadas por um reconhecimento qualificado do meio ambiente como um tema de grande importância.
Quem explica isso é o biólogo Cléber Alho, diretor-vice-presidente da Fundação Pró-Natureza (Funatura), de Brasília (DF). No início dos anos 1990, ele foi o primeiro responsável pelo escritório brasileiro da World Wide Fund for Nature (WWF), uma das maiores e mais antigas organizações não-governamentais globais dedicadas à causa ambiental.
— No início, áreas protegidas foram criadas tendo em vista o aspecto cênico do ambiente: lugares bonitos e fascinantes tinham que ser protegidos para que nossos filhos e netos experimentassem o mesmo encantamento — recorda Alho.
Com o tempo, a motivação se transferiu para noções mais técnicas. A preservação passou a ser construída a partir da observação de um tripé de diversidade dentro da área analisada: diversidade de espécies, diversidade genética (que diz respeito a diferenças verificadas entre populações da mesma espécie que vivem separadas) e diversidade de ecossistemas. Segundo Alho, o Brasil é privilegiado nesses critérios porque sua grande extensão territorial proporciona multiplicidades em todos os parâmetros.
Art 225, § 1º. "(...) incumbe ao Poder Público:
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade"
Os debates na Constituinte
A própria discussão entre os constituintes chegou perto de ser influenciada por uma perspectiva considerada antiquada. Antes da Constituinte, uma comissão de intelectuais liderada pelo senador Affonso Arinos (PFL-RJ) havia proposto um anteprojeto que apresentava um capítulo dedicado exclusivamente ao meio ambiente.
O advogado e ambientalista Fábio Feldmann, que foi deputado federal constituinte (PMDB/PSDB-SP), conta dos problemas que enxergou no anteprojeto:
— O texto da comissão Arinos era terrível. Tinha equívocos muito graves, como instituir a proteção constitucional das baleias e transferir ao Congresso Nacional o licenciamento de atividades poluidoras. Refletia uma visão ingênua, despreparada e superficial da problemática ambiental.
No entanto, segundo Feldmann, o texto tinha um grande mérito, que era justamente o de tratar o meio ambiente à parte, como um assunto de relevância. Essa tendência se repetiu na Assembleia Constituinte, que também reservou um capítulo da Carta ao tema.
Fabio Feldmann foi eleito pelo PMDB e, durante a Constituinte, participou da fundação do PSDB. Ao longo de sua carreira política, migrou para o Partido Verde (PV). Na Assembleia, era dos raros parlamentares que traziam a pauta ambiental no cartão de visitas. Por essa razão, conta que evitou uma atuação mais radical:
— A estratégia era evitar a polarização. Tínhamos noção de que, se isso acontecesse, perderíamos. O texto reflete a tentativa de articulação suprapartidária, que foi bem-sucedida.
Curiosamente, recorda ele, a pauta pôde avançar na Constituição em parte graças à sua incipiência naquele momento. Feldmann conta que a mobilização nacional durante a Constituinte, com sua demanda por direitos de todos os matizes e por um olhar social mais acurado, abriu espaço para temas ainda inexplorados.
No entanto, as construções progressistas foram desafiadas pela emergência do “Centrão”, um bloco de parlamentares conservadores que se articulou para agir a partir da etapa de consolidação da nova Carta. Na Comissão de Sistematização, o Centrão conseguiu reescrever boa parte dos textos que ali chegavam. Aprovado finalmente em 25 de maio de 1988 por 450 votos a 3, apoiado em um grande acordo de lideranças , o capítulo do meio ambiente, porém, ficou intacto: não foi levado para a comissão, porque se preferiu priorizar áreas consideradas de maior interesse.
Em entrevista ao Diário da Constituinte, telejornal produzido pelo Congresso durante os trabalhos da assembleia (veja no vídeo mais abaixo), Feldman menciona como dois pontos importantes e inovadores do texto a tipificação do crime ambiental ("talvez a principal vitória", nas palavras dele) e a obrigatoriedade dos estudos prévios de impacto ambiental "para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente". Os editores do telejornal mencionaram também a exigência de educação ambiental em todos os níveis de ensino.
Outro deputado constituinte com atuação no setor é Sarney Filho (PV-MA), que participou da Assembleia pelo PFL (atual Democratas) e depois viria a ser ministro do Meio Ambiente em dois períodos (1999-2002 e 2016-2018). Ele sanciona o ponto de vista de que a atenção esparsa sobre o tema funcionou como aliada no momento de inseri-lo na Constituição.
— A questão ambiental não era vista como central pelo conjunto da sociedade. Ainda era restrita a um pequeno grupo de visionários. Por outro lado, tampouco havia uma resistência tão grande a ela, como passamos a enfrentar anos mais tarde, quando a questão foi taxada por grupos com interesses privados e imediatistas como sendo antagônica ao desenvolvimento — recorda o parlamentar do PV.
O início da vigência da Constituição deu impulsão inédita ao assunto, e não apenas por causa dos dispositivos da Carta. Em 1988, o Instituto Nacional de Pesquisas Especiais (Inpe) começou a monitorar e a divulgar o desmatamento na Amazônia Legal, chamando a atenção para o estado da preservação do principal bioma brasileiro. No primeiro ano do acompanhamento, mais de 21 mil km² de floresta foram derrubados, o que equivale a pouco menos da área do estado de Sergipe.
O ano de 1988 também foi o do assassinato de Chico Mendes, um dos principais ambientalistas brasileiros. Além do ativismo em defesa da Amazônia, Mendes era um importante líder dos seringueiros da região. No dia 22 de dezembro ele foi baleado em sua casa, em Xapuri (AC), pelo filho de um fazendeiro local. O fato foi noticiado mundialmente.
Em 1992, quatro anos depois da promulgação da Constituição, o Brasil foi sede da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, que aconteceu na cidade do Rio de Janeiro (RJ) e ficou conhecida como “Rio-92”. Tratou-se de uma retomada, vinte anos depois, da reunião de Estocolmo — a mesma na qual o Brasil havia relativizado a importância da preservação ambiental em seu território.
Art 225. § 1º "(...) incumbe ao Poder Público:
V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade"
Proteção ambiental e desenvolvimento
Um dos pontos centrais da condução de uma agenda ambiental no Brasil é conciliar as demandas de preservação com as necessidades e pressões econômicas de grupos como o da mineração e do agronegócio. Para Sarney Filho, esse equilíbrio depende de diálogo, e esse diálogo não pode prescindir da compreensão de que a reposição dos recursos naturais não é uma garantia eterna.
Ao mesmo tempo, o ex-ministro destaca que na intersecção entre o ambientalismo e a produtividade encontram-se patamares econômicos a serem desbravados:
— A necessidade de uma economia verde, de baixo carbono, abre um enorme leque de oportunidades de negócios. A existência das populações humanas depende de mudanças profundas nos modelos de ocupação da terra, e de produção e consumo. Isso não deve ser encarado como uma ameaça aos setores já estabelecidos. Ao contrário, deve ser visto como a possibilidade de viabilizar negócios de sucesso em um mundo em que os recursos são escassos.
O Brasil tem planos de metas para a redução do desmatamento tanto na Amazônia Legal quanto no Cerrado, que são os dois maiores biomas do país — bem como os que são mais afetados pela exploração econômica. As expectativas têm sido cumpridas, mas o debate público tem se acirrado.
— As resistências têm aumentado por parte de alguns setores insensatos que querem explorar os recursos naturais de forma predatória — lamenta Sarney Filho.
O biólogo Cléber Alho acredita que o antagonismo entre preservação ambiental e desenvolvimento econômico é resquício do pensamento antigo e fruto de “ignorância”. Para ele, é cristalino que esforços de manutenção dos recursos e das riquezas da natureza têm benefícios socioeconômicos, pois possibilitam avanços tecnológicos que levam ao desenvolvimento. No mundo de hoje, diz ele, um avanço não existe sem o outro.
— Quando se perde uma espécie [de ser vivo], está se perdendo para sempre um código genético único, que pode ter potenciais de aplicação farmacêutica, alimentar, cosmética. Que pode ter um emprego enorme para o benefício humano. É como perder uma biblioteca. É um patrimônio único, que não foi reproduzido.
Alho reconhece que a exploração do meio ambiente é necessária para a evolução das condições de vida humana e explica que a Constituição previu isso ao consagrar a ideia de reparação dos danos ambientais: o objetivo foi, justamente, não prejudicar a execução de empreendimentos inevitáveis e necessários que afetassem o meio ambiente. Por exemplo, quando se alaga uma área de floresta para a construção de uma usina hidrelétrica, deve-se estabelecer em outra localidade uma área de conservação semelhante ao espaço que foi perdido. Entretanto, segundo ele, a aplicação correta desse princípio tem sido prejudicada por falta de “seriedade” na aplicação dos regulamentos da compensação.
Art. 225. "§ 2º - Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.
§ 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados"
Regulamentação lenta
O Brasil já tinha, antes da Constituição de 1988, uma legislação infraconstitucional ampla, a Política Nacional do Meio Ambiente, criada em 1981. Seu texto previa a criação do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), que iniciou suas atividades apenas em 1986. A própria regulamentação da lei precisou aguardar um decreto presidencial de 1990.
A política previa também o Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), uma articulação entre órgãos federais, estaduais e municipais responsáveis pela vigilância ambiental. Para Fábio Feldmann, essa articulação é prejudicada pela divisão problemática de responsabilidades, que não vem acompanhada de destinação de recursos para que os estados realizem suas atribuições:
— Ao delegar, a União está garantindo o não-cumprimento. A maior parte do licenciamento ambiental é dos estados, mas eles têm cada vez mais dificuldades, pois estão sem pessoal qualificado e sem recursos básicos. Estados que não têm mais do que cinco funcionários precisam fazer gestão de florestas. O Sisnama tem que ser fortalecido através de mecanismos de financiamento.
O ex-deputado cita outras lacunas que ainda permanecem, apesar das determinações constitucionais. A Amazônia, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal e a Zona Costeira são listados na Constituição como patrimônios nacionais cujo uso depende de regulamentação em leis específicas, mas apenas a Mata Atlântica ganhou esse tratamento até agora — e somente em 2006.
Para Feldmann, a edição de leis para cada um dos outros biomas é fundamental porque tratamentos particularizados permitiriam relações melhores entre a preservação ambiental e o setor produtivo.
— Hoje temos instrumentos técnicos e tecnológicos para definir restrições de acordo com topografia, biodiversidade, tipo de solo. Legislações específicas diminuiriam a polarização. Em vez de se ter uma regra tão rígida, poderíamos ter regras mais eficazes e precisas adequadas às situações reais.
Dois biomas importantes não entraram no texto da Constituição: o Cerrado, que cobre cerca de um quarto de todo o território do país, e a Caatinga, que é o único bioma exclusivamente brasileiro.
Art 225. "§ 4º - A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
§ 5º - São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais.
§ 6º - As usinas que operem com reator nuclear deverão ter sua localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser instaladas"
Futuro
Feldmann vê o Brasil como um protagonista das discussões globais sobre os desafios presentes e futuros para o meio ambiente. Desde a sua escolha como sede da Rio-92, o país tem se apresentado na vanguarda, acredita o ex-deputado. No entanto, essa postura não vem sem os seus dilemas.
— O que está faltando ao Brasil é fazer com que essa liderança nas negociações internacionais se reflita na agenda brasileira. Temos revelado contradições entre o nosso discurso internacional pró-sustentabilidade e o que temos feito internamente. Por exemplo, para fora defendemos descarbonização da economia, mas aqui dentro estimulamos o uso do petróleo.
O ex-ministro Sarney Filho considera que o acompanhamento das mudanças climáticas deve ser a prioridade da agenda ambiental mundial, e ele assegura que o Brasil está bem posicionado quanto ao tema, com metas ambiciosas e ferramentas em desenvolvimento. Mais preocupante para o país, na opinião dele, é a situação de um dos biomas nacionais que não tem proteção constitucional explícita.
— As últimas décadas viram um aprofundamento assustador da degradação do Cerrado. Os 35% de reserva legal que o Código Florestal exige para esse bioma são insuficientes. Com cerca de 50% da cobertura vegetal degradada, alguns cientistas já consideram inviável sua regeneração, o que seria trágico para o país e o mundo. Por isso, considero a proteção do cerrado como um dos principais desafios brasileiros.
O biólogo Cléber Alho alerta para a questão do crescimento populacional. Além dos obstáculos que esse fenômeno em si acarreta, ele também é simbólico da discussão indispensável sobre como conciliar a proteção ambiental e o desenvolvimento socioeconômico.
— Como lidar com a proteção ambiental com gente em todo lugar? O princípio é que as pessoas alteram o ambiente natural, a necessidade humana o degrada. Por outro lado, não se pode evacuar todo mundo, especialmente no Brasil onde grande parte da população vive na pobreza.
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Art. 231. "São reconhecidos aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens"
Questão indígena
A Constituição de 1988 também se preocupou em mudar a situação dos povos indígenas. A começar pela nomenclatura: o novo texto deixou de lado o padrão das Constituições anteriores, que se referiam aos índios como “silvícolas”.
Até 1988, a regra eram iniciativas que visavam incorporar os povos indígenas à “comunhão nacional”. Esse modelo, voltado para a assimilação, foi convertido na busca por uma sociedade multicultural e pluriétnica.
O princípio de respeitar a vida tradicional dos índios é elogiado pela procuradora da República Eliana Torelly. Ela coordena a 6ª Câmara do Ministério Público Federal, responsável pelas ações referentes às populações indígenas.
— A Constituição de 1988 foi uma evolução porque tratou os direitos dos povos indígenas como originários. Ou seja, ela não os criou, ela reconheceu que eles já existiam. A partir daí vem o nosso arcabouço de proteção.
Esse reconhecimento tirou dos índios a condição de tutelados pelo Estado. Isso significa, por exemplo, que eles podem se auto-representar perante o Judiciário com as mesmas garantias que todos os demais cidadãos.
Além do patrimônio imaterial, a Constituição garantiu aos povos indígenas o seu patrimônio territorial: a posse das terras que ocupam historicamente. Além da subsistência, através da pesca, da caça, da coleta e da pequena agricultura, o território original representa também uma fonte de identidade, de cultura, de vivência e de espiritualidade.
A demarcação das terras indígenas tornou-se uma garantia, mas isso não significa que tenha sido assegurada por completo. A Constituição estabeleceu um prazo de cinco anos, a contar da promulgação, para o reconhecimento oficial de todas as terras. O prazo não foi cumprido, mas também não era realista: a demarcação envolve estudos antropológicos, históricos, fundiários, cartográficos e ambientais, o que significa que novos sítios são descobertos ao longo do tempo.
O país registra atualmente 435 terras indígenas regularizadas, que totalizam 1,05 milhão de km² — uma área total maior do que o estado do Mato Grosso. A maior parte dessas terras – 54% — encontra-se na região Centro-Oeste do país. Outras 131 localidades aguardam a conclusão do processo de demarcação.
Quando se pede uma demarcação, os estudos são feitos e um relatório é apresentado à Fundação Nacional do Índio (Funai), que pode aprová-lo ou não. Aprovado, o documento é publicado no Diário Oficial da União. É concedido então um período para contestações judiciais, depois do qual a Funai e o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) realizam a demarcação — que inclui o reassentamento dos ocupantes não-índios do território. Apenas depois de cumpridos esses passos, é possível homologar e registrar a demarcação.
As terras indígenas demarcadas são uma propriedade da União, o que significa que seus ocupantes não podem vendê-la. Eles gozam do direito de usufruírem dela, mas também não podem fazer exploração predatória. O ingresso em terras demarcadas somente pode ser feito com autorização do povo ocupante — em caso de invasão, a Polícia Federal é acionada.
Art. 232. "Os índios, suas comunidades e organizações são partes legítimas para ingressar em juízo em defesa de seus direitos e interesses, intervindo o Ministério Público em todos os atos do processo"
Demarcação
A Funai é e sempre foi a principal responsável pela demarcação das terras indígenas, mas existe uma pressão para que isso mude. Uma das proposições legislativas mais controversas em análise no Congresso é a PEC 215/2000, que transfere ao Congresso a atribuição de demarcar, por meio da apreciação de projetos de lei que viriam da Presidência da República.
Além dessa transferência de atribuição, a proposta veda a ampliação de terras indígenas já estabelecidas e determina o pagamento de indenização aos proprietários reassentados em virtude da demarcação. A PEC também permite que as comunidades indígenas se autodeclarem aptas a praticar atividades agropecuárias em suas terras, hipótese em que poderão celebrar contratos de arrendamento e parceria com não-índios.
Para garantir a presença dos povos indígenas nas discussões parlamentares sobre projetos de lei de demarcação, a PEC também cria um deputado adicional, que seria eleito como representante dos índios em todo o território nacional.
A PEC já teve três relatores e chegou a ser arquivada quatro vezes (em virtude de não ter sido votada ao final de quatro legislaturas diferentes), mas voltou à tona através de requerimentos que solicitavam a retomada da sua tramitação.
Para a procuradora Eliana Torelly, a proposta representaria um retrocesso.
— A atribuição para demarcar é altamente técnica. A mudança desse formato para um paradigma político seria profundamente prejudicial e deixaria as populações vulneráveis. A posição do Ministério Público é contrária a isso.
Torelly entende que a questão das demarcações tem sido tratada como “perfumaria” pelos governos federais, que restringem o orçamento da Funai e não promovem novos concursos para reabastecer o quadro de profissionais da entidade.
Além de atrasar demarcações, ela explica que esse menosprezo prejudica muito povos que dependem de ações do Estado para estarem em segurança.
— [Essa situação] coloca em risco, por exemplo, a sobrevivência dos povos isolados, que vivem em área de fronteira, onde há contrabando, tráfico de drogas e de madeira. Sem proteção, ficam vulneráveis.
A TV Senado resgatou o material de arquivo do Diário da Constituinte para mostrar a evolução dos debates mais importantes durante a elaboração da Constituição de 1988. Veja no vídeo como foram os debates sobre o capítulo do meio ambiente.