Cintia Sasse, da Agência Senado

Publicado em 27/03/2018

Poucas Constituições no mundo são tão extensas quanto a brasileira: quase 65 mil palavras. Ela só perde para a da Índia e a da Nigéria, segundo estudo comparativo realizado em 2009 pela Universidade de Cambridge, Inglaterra. Se esse detalhamento pode ser explicado pela insegurança da sociedade brasileira, que em 1988 recém saíra da ditadura militar, o desejo dos constituintes de sacramentar o que podiam na Lei Maior resultou, segundo muitos analistas, em amarras e distorções. Algumas delas são apontadas por esses estudiosos como responsáveis por atravancar o crescimento do país até hoje.

Um exemplo de distorção comumente citado é o sistema tributário nacional, inscrito principalmente nos títulos VI, da Tributação e do Orçamento, e o VII, da Ordem Econômica e Financeira. O mínimo que se diz sobre as regras tributárias é que compõem um sistema “obsoleto”.

A avaliação mais recente sobre a sua funcionalidade, feita por um grupo de trabalho da Comissão de Assuntos Econômicos do Senado (CAE), em outubro, fala de sua obsolecência e classifica-o como “complexo, regressivo, anticompetitivo, antiemprego, responsável por desequilíbrios federativos”. Desde 2003, a Emenda Constitucional 42 incluiu entre as competências do Senado a de avaliar periodicamente não só se o sistema é funcional, mas também a quantas anda o desempenho das administrações tributárias da União, dos estados, dos municípios e do Distrito Federal.

Resultado ruim

Baseada em um relatório do Banco Mundial do ano passado, a CAE ressalta que o Brasil é considerado o campeão mundial nos custos de compliance, aqueles que as empresas são obrigadas a bancar para atender as exigências da legislação tributária. Os empresários brasileiros gastam 2.038 horas por ano para atender o cipoal tributário em que se transformou o sistema nacional.

Os mais próximos de enfrentar os mesmos entraves são os sistemas da Bolívia, onde as empresas gastam 1.025 horas com mesmo fim, e da Venezuela, que compromete 792 horas das empresas. O Paraguai, que tem atraído muitas companhias brasileiras, exige apenas 378 horas por ano no cumprimento de exigências tributárias.

Além da complexidade e do excesso de normas, o Brasil também é conhecido internacionalmente por ostentar uma carga tributária pesada em comparação com economias semelhantes. Dados da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) mostram que esse peso para os brasileiros correspondia a 33,3% do Produto Interno Bruto (PIB) em 2014. Enquanto os mexicanos arcavam com apenas 19,5% e os chilenos, cuja economia é considerada a mais ajustada da América do Sul, contribuíam com 19,8% do seu PIB.

Um problema adicional é a distribuição da carga. Como a incidência maior é sobre o consumo de bens e serviços, os brasileiros de menor renda arcam com o peso maior dos tributos indiretos. O principal deles é o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), estadual. Enquanto isso, os brasileiros de maior renda sentem menos o peso dessa tributação indireta. Isso no jargão tributário é chamado de regressividade.

Com base em um estudo premiado pelo Tesouro Nacional, o coordenador do grupo de trabalho da CAE, senador Ricardo Ferraço (PSDB-ES), ressalta que a faixa mais pobre da população paga duas vezes mais tributos do que as mais ricas, na proporção com a renda de cada faixa.

Pendências

Outro efeito do texto constitucional foi acabar exigindo constantes manifestações do Supremo Tribunal Federal (STF) sobre a constitucionalidade das leis tributárias. Levantamento da Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados mostrou que, até o início de fevereiro deste ano, 11,51% dos processos em tramitação no STF estavam relacionados a direito tributário, só atrás dos pleitos sobre matéria administrativa (37,6%) e direito penal (12,52%). Dos 56 enunciados da Súmula Vinculante, 23,2% são de direito tributário.

O montante em discussão no STF atinge cerca de R$ 600 bilhões, incluindo tributos previdenciários, segundo o Anexo de Riscos Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2018. Mas a estimativa do contencioso tributário nas três esferas de governo (federal, estadual e municipal) é muito maior.

Segundo o relatório da CAE, esse contencioso alcançava R$ 4,08 trilhões em 2016, correspondendo a 66% do PIB brasileiro. O excesso de litígios, acrescenta o texto, envolvendo principalmente empresas e o fisco, causa uma insegurança jurídica que desestimula os investimentos.

Além disso, no caso do Supremo, leva a mudanças constitucionais caso a caso e nem sempre eficazes, sobrecarregando ainda mais a Carta de 1988. O especialista em direito tributário e tributação da Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados, Jules Michelet Pereira Queiroz e Silva, diz que o Congresso faz alterações pontuais e derivadas de reações a decisões do Supremo.

No estudo que desenvolveu com outro consultor da Câmara, José Araújo, sobre os 30 anos do sistema tributário nacional pós 1988, Silva lembra que a ampla competência do STF em matéria tributária levou por diversas vezes a uma rota de colisão com a política fiscal do governo. O Congresso teve de agir para mudar a Constituição e leis, como forma de superar ou contornar entendimentos da Suprema Corte, diz ele.

Um dos exemplos citados no estudo foi o da instituição, por muitos municípios, de taxas para arcar com as despesas com a iluminação pública. O Supremo entendeu que essa remuneração não poderia ser feita por meio de taxa e, sim, mediante cobrança de imposto, conforme enunciado 41 da Súmula Vinculante do STF.

Para suprir a deficiência provocada nos cofres municipais, o Congresso mudou a Constituição, com a Emenda 39 de 2002, criando uma nova modalidade de contribuição, a Cosip, destinada ao serviço de iluminação pública. Em julgamento posterior, o STF reconheceu a constitucionalidade da nova contribuição.

Omissões

A Constituição também apresenta brechas sobre assuntos importantes. Uma das omissões está no relacionamento entre os entes da Federação.

— Essa questão ficou solta e os conflitos geram judicialização constante — diz um dos especialistas do Senado em federalismo, o consultor Carlos Alexandre Amorim Rocha.

Não foi previsto, por exemplo, um fórum onde todos os estados tivessem assento para resolver suas pendências e conflitos distributivos. O que existe é o Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz), que só trata das questões relativas ao ICMS.

— É um arranjo capenga, que só funciona pelo interesse dos estados, de um deles questionar o imposto do outro. E nem está previsto na Constituição — explica Rocha, que defende a constitucionalização de um fórum federativo.

O consultor lembra que há uma série de outros assuntos importantes no relacionamento entre os estados que vai muito além do ICMS. Por exemplo, os demonstrativos contábeis e financeiros não são harmonizados. Com isso, na prestação de contas dos estados, cada tribunal de contas interpreta a sua maneira. Também não existe entendimento comum sobre se o imposto de renda na fonte dos servidores entra ou não no cálculo do limite de gastos com o funcionalismo estadual. Ou se as aposentadorias do Judiciário estadual entram ou não no cálculo do limite de gastos por Poder do estado.

— Questões como essas têm gerado contencioso judicial e discussão com a União e com o STF, porque, se o estado não cumpre o limite de gastos, não consegue receber aval da União para empréstimos — lembra o consultor.

Rocha sugere que o Brasil adote o modelo canadense, que é referência mundial, pelo qual se avalia a necessidade do ente da Federação diante das suas demandas. Para fazer a transferência de recursos entre as províncias, olham-se as necessidades de cada província, há critérios para suplementar os recursos e harmonia nas demonstrações contábeis e financeiras.

Mudanças da Carta não alteraram estrutura tributária

As modificações introduzidas pelos constituintes não alteraram a estrutura tributária construída pelos militares em 1965. A avaliação da CAE ressalta que o sistema continuou fazendo uso dos alicerces de uma economia de mais de 50 anos atrás, de industrialização tardia e ainda fechada. O referencial, acrescenta o relatório, continua a ser a indústria de transformação, que na época era cerca de um terço do PIB brasileiro, enquanto hoje corresponde a menos de 12%.

De fato, os constituintes não conseguiram substituir o ICMS, o mais relevante sobre o consumo, pelo imposto sobre valor adicionado (IVA), adotado há anos pelas economias mais desenvolvidas. Esse novo imposto é questão central das reformas tributárias debatidas no Congresso após a Constituição de 1988, sem sucesso até hoje.

A proposta do IVA enfrentou forte rejeição, especialmente dos estados do Norte e do Nordeste, tanto na Subcomissão de Tributos, Participação e Distribuição das Receitas, relatada pelo então deputado e atual senador Fernando Bezerra Coelho (PMDB-PE), quanto na Comissão do Sistema Tributário, Orçamento e Finanças, cujo relator foi o então deputado e atual senador José Serra (PSDB-SP).

Em 1987, durante a Assembleia Nacional Constituinte, o interesse maior era reduzir a participação da União no bolo tributário em favor dos estados e dos municípios. A organização entre os parlamentares era mais regional, com Norte, Nordeste e Centro-Oeste de um lado e Sul e Sudeste de outro, do que em função de partidos e ideologias. E o grande ausente nessa etapa dos trabalhos foi a União.

Essa omissão permitiu que os constituintes resolvessem os principais conflitos distributivos entre as regiões com a retirada de recursos federais. O anteprojeto da Comissão previu a diminuição das competências tributárias da União, o aumento das dos estados e dos municípios, e incrementou os repasses do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e do Imposto de Renda para os fundos constitucionais.

Contribuições

Foi apenas na Comissão de Sistematização que a participação intensa dos representantes da União conseguiu reverter parte das perdas. E um dos legados mais criticados até hoje foi a distorção do sistema tributário provocada por tributos cumulativos e não partilhados com os estados e os municípios. É o caso de contribuições instituídas na Carta, como a Cide, que recai principalmente sobre os combustíveis, e a Cofins, cobrada do empregador para financiar a Seguridade Social, além da posterior Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), criada pela Lei 7.689 de 1988.

O estudo da Consultoria Legislativa da Câmara lembra que, apesar dos fortes apelos do presidente José Sarney na época e ameaças de cortar fortemente os gastos sociais, muito pouco pode ser feito para alterar os acordos na área tributária, nem mesmo no Plenário.

No final, o novo texto constitucional reduziu as competências da União de 13 para oito impostos (importação, exportação, renda, produtos industrializados, operações financeiras, propriedade rural, grandes fortunas e competência residual). Os estados conseguiram fortalecer o então ICM com os antigos impostos únicos sobre energia elétrica, transportes, combustíveis, minerais e comunicações, transformado em ICMS, com bastante liberdade na fixação de suas alíquotas.

Também mantiveram o imposto sobre propriedade de veículos automotores (IPVA) e ganharam o imposto sobre heranças e doações (ITCMD). Os municípios continuaram com os impostos sobre serviços e sobre a propriedade urbana e ganharam os impostos sobre transmissão de propriedades imobiliárias. Dois tributos assegurados no texto original acabaram extintos em 1993, pela Emenda Constitucional nº 3: o adicional de até 5% do imposto de renda que ia para os estados e o imposto municipal sobre as vendas a varejo de combustíveis.

Além disso, houve um forte aumento dos repasses do IR e do IPI para os fundos constitucionais, como FPE e FPM. Os municípios também conquistaram um aumento do repasse do ICMS recolhido pelos estados, de 20% para 25%. E a União, além das contribuições, manteve a cobrança do Programa de Integração Social (PIS) e do Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (Pasep), que foram alimentar o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), assegurado na Constituição por emenda de José Serra, e destinado a financiar o programa do seguro-desemprego e o abono salarial.

Nova economia

A avaliação da CAE é que o sistema tributário nacional caminha a passos largos para a obsolescência e é preciso repensá-lo. A incidência tributária sobre o setor de serviços, o que mais avança na composição do PIB, é menor do que no industrial. A média em 2013 dos 20 subsetores mais tributados em proporção a receita, com percentuais acima de 20%, incluía 15 tipicamente industriais, como fabricação de móveis (27%), bebidas, produtos de borracha e material plástico (26,8%).

Enquanto isso, os 20 subsetores de menor incidência tributária, a maioria do setor de serviços, variavam de 2,3% (seguros, resseguros, previdência complementar e planos de saúde) a 9,7% (agências de viagem, operadores turísticos e serviços de reserva).

Outro aspecto importante é que negócios digitais como Netflix, Uber, Spotify e Airbnb são pouco ou nada tributados. São atividades “sem circulação de mercadorias” e que evadem a própria classificação como “serviço”, diz o relatório da CAE. E há ainda questões complexas que precisam ser resolvidas, como tributar atividades de pesquisa e desenvolvimento, propriedade intelectual, exploração da imagem pessoal, espectro eletromagnético, software e bens virtuais, entre outras.

Além de um novo modelo, que redistribua o ônus tributário incorporando as atividades da chamada nova economia, a CAE sugere o caminho inverso do adotado pelos constituintes de 1987. No lugar de deixar o sistema tributário no texto constitucional, ele passaria para uma legislação infraconstitucional.

Ou seja, qualquer mudança seria muito fácil e simples. “Uma boa estratégia em tempos onde será preciso ser rápido e moderno para enfrentar as novas decisões”, aconselha a CAE.

Modelo atual foi concebido há 50 anos nos governos militares

Em 1º de fevereiro de 1987, quando a Assembleia Nacional Constituinte foi instalada, o Plano Cruzado já havia feito água e a hiperinflação voltara a transtornar o dia a dia dos brasileiros. Foi nessa conjuntura desfavorável que os constituintes se debruçaram sobre uma das questões mais complexas do novo texto: reformar o sistema tributário nacional instituído pelos militares em 1965. A Emenda Constitucional 18 mudou a Constituição de 1946 e foi absorvida, com pequenas alterações, pela Carta de 1967.

O modelo adotado após o golpe de 1964 reorganizou a administração fazendária federal. Criou a Secretaria da Receita Federal em novembro de 1968, aumentou a arrecadação e concentrou a tributação sobre o consumo em dois impostos não-cumulativos: o incidente sobre produtos industrializados (IPI) federal e o sobre operações relativas à circulação de mercadorias (ICM) estadual. E assegurou um cumulativo sobre serviços de qualquer natureza (ISS) municipal.

Na época, os impostos não-cumulativos eram uma novidade. A França, que estava na dianteira, generalizaria só em 1968 seu imposto incidente apenas sobre valor agregado em cada etapa da cadeia de produção. O Brasil estava na vanguarda. Pela primeira vez, segundo o economista Ricardo Varsano em seu estudo sobre a evolução do sistema brasileiro ao longo do século, o país contava com um sistema tributário e não apenas um conjunto de fontes de arrecadação com objetivos econômicos.

Mas quase tudo estava nas mãos da União, que arrecadava, instituía a maioria dos tributos e moldava a atuação do setor privado pela concessão de incentivos fiscais. Com autonomia fiscal restringida, os estados e os municípios contavam com poucos tributos de sua competência e recebiam transferências da arrecadação federal por meio de fundos.

O cenário mudou com o fim do chamado milagre econômico brasileiro, na época da ditadura militar. Os incentivos fiscais concedidos em demasia corroíam a receita federal. Os estados e os municípios passaram a exigir maior autonomia e aumento das transferências federais. A União voltou a criar tributos cumulativos, com a contribuição para o Programa de Integração Social (PIS) e posteriormente para o Fundo de Financiamento Social (Finsocial), reduzindo a qualidade da tributação sobre o consumo.

Preparação

Instituída em 1985 por Sarney, a Comissão Afonso Arinos elaborou um anteprojeto constitucional apresentado em setembro do ano seguinte. Na parte tributária, a proposta estava muito próxima do sistema em vigor. Ampliava o número de tributos e mudava pouco a repartição da receita tributária.

O outro projeto, do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), queria estabelecer um Imposto sobre Valor Agregado (IVA) estadual, nos moldes da TVA (taxe sur la valeur ajoutée) francesa, recolhido no estado de destino e reunindo os principais impostos indiretos em um tributo de base ampla.

Também trazia outras mudanças, como a criação de um imposto geral sobre o patrimônio e um municipal sobre venda de combustíveis, restringia o IPI para poucos produtos, como automóveis, bebidas e tabaco. A partilha de recursos seria reforçada tanto pela criação de fundos alimentados com recursos federais quanto pela transferência direta de impostos.

No entanto, os constituintes não adotaram como base nenhum dos dois projetos, embora tenham aproveitado muitas das propostas. Conforme estudo da Consultoria Legislativa da Câmara, a solução encontrada por eles preservou grande parte da estrutura tributária então vigente, semelhante ao que propunha a Comissão Afonso Arinos, aprofundando a repartição de receitas com estados e municípios, como propunha o IPEA.